第 32 章 · 物质基础:钱、地、编制
1994:分税制如何决定了今天
周宁问了一个他以为很简单的问题:「县里一年收这么多税,为什么办点事还是这么紧?」 清河县财政局局长正科级没有直接回答。 他从抽屉里抽出一张手绘的两栏表,一栏写「谁收钱」,一栏写「谁花钱」, 然后说了一句让周宁当时没听懂、后来想了十几年的话: 「这事得从九四年说起。」
清河县与周宁是本书虚构的沙盘模型,不影射任何真实地区;史实与制度部分以公开文件和研究为准。
读完这一章,你会明白
- 1980 年代的财政包干制解决了什么问题,又制造了什么问题;
- 1994 年那次改革为什么必须「一个省一个省地谈」;
- 分税制的三根支柱是什么,哪一根在二十多年后被反向改掉了;
- 为什么「财权上移、事权下沉」几乎必然催生土地财政和招商引资竞赛;
- 「跑部钱进」的制度根源在哪里,近年靠什么在收窄它。
1. 一个必须回到三十年前的问题
周宁那年在县发改局做项目前期,反复听到同一句回复:「这个事没问题,钱得再找找。」 他起初以为是推托,后来发现所有人说的都是真的——县里确实有收入,也确实拿不出这笔钱。 那张手绘表上的两栏,画的正是这台机器最核心的一处结构性错位: 主要的收入向上走,主要的花钱责任向下留。 它不是清河县的地方特色,而是一次全国性财政制度设计的长期结果。
说 1994 年是当代中国中央与地方关系的分水岭,并不夸张。 不理解它,就无法理解土地财政为什么出现、地方债为什么积累、 招商引资为什么打到那种程度、以及为什么县里有相当一部分精力用在「向上争取」。 这些现象常被当成风气问题,而它们首先是财政结构的产物。
分工说明:第 14 章回答空间问题—— 今天管钱的权力被切成哪几块;这一章回答时间问题——今天这个切法是怎么来的。 两章合起来,才能解释一笔钱为什么会卡在它卡住的那个地方。
2. 改革之前:一台越跑越快、也越跑越松的机器
2.1 「分灶吃饭」
1980 年起,中央与地方之间实行财政包干制, 文件内外都叫它「分灶吃饭」A。 逻辑一句话说得清:地方按约定的比例或定额向中央上解,剩下的归自己,超收多留。 具体形式换过几轮(见时间线),共同点是不同省份适用不同公式。 这种「一省一策」,本身就为六年后那场谈判埋了伏笔。
2.2 它确实有效
评价包干制必须先承认它成功的一面。在此之前地方基本统收统支,多收一块钱不改变自己能花多少; 包干制把链条接通了:地方发展经济带来的税收,有相当一部分能留在本地。 地方政府第一次成为有独立财政利益的经济行动者B—— 研究界后来概括为一种「增长机器」,发动机就装在这套体制里 (第 40 章)。
2.3 但它同时在拆一样东西
问题出在分母上。超收主要留给地方,意味着全国财政的增量越来越多地沉在地方。 于是出现了当年反复被提的「两个比重下降」: 财政收入占国民经济的比重在降,中央财政收入占全国财政收入的比重也在降B。 这不是一个技术指标,它直接侵蚀三种能力:宏观调控、 跨区域再分配(缩小沿海与内陆差距的钱只能从中央出)、 兑现全国性承诺(国防、重大基建、统一的社会政策不可能靠各省凑份子)。
到 1990 年代初,中央财政一度相当困难。公开研究和史料提到, 当时出现过中央向地方「借钱」的情形,而所谓借款并不都能如期归还B。 这说明:在包干体制后期,中央与地方之间已经带上了讨价还价的色彩。 与此同时,既然收入取决于本地税源,地方就有强烈动机保护本地税源、排斥外来竞争, 文献里称之为「诸侯经济」与市场分割B。 所以 1994 年要处理的不只是「中央没钱」,而是国家层面公共能力的流失。
3. 1994:一场必须逐省进行的谈判
3.1 为什么不能只发一份文件
分税制在纸面上并不复杂:税种分开,机构分开,分成规则定死。 既然中央有权决定财政体制,为什么 1993 年会出现 由国务院主要负责人带队、一个省一个省当面商谈的场面?
因为这次改革的实质是重新切一块已经分完的蛋糕。 包干制运行十几年,各省的财政预期已经固化,税源集中的省份留成多, 一旦主要税种上收,短期利益直接受损;而省级党政主要负责人正部级 既是中央决定的执行者,也是本地利益的表达者。 一项要靠几十个省级单位长期执行的制度,若完全靠强制推行, 后续会以各种技术方式被消解:口径可以变通,基数可以做,征管力度可以松紧。 所以谈判不是软弱,而是让制度长期运转的必要成本—— 这是一个典型样本:制度变革往往需要先赎买既得利益。B
制度设计有完整的公开文件依据A, 宏观效果有大量学术研究支撑B。 但谈判现场的场景主要来自回忆性材料—— 某些回忆材料提到过程相当艰难、个别省份商谈了多轮C。 本书把这类内容当作氛围而不是事实。
3.2 三根支柱
| 支柱 | 做了什么 | 要解决的问题 | 后来怎么样了 |
|---|---|---|---|
| ① 划分税种 | 税收划为中央税、地方税、中央地方共享税。与调控和统一市场关系密切的归中央,适合地方征管的归地方,税基大的作为共享税。 | 让中央收入有稳定来源,不再依赖地方上解的意愿。 | 框架沿用至今,具体归属多次调整。 |
| ② 分设税务机构 | 税务局分设为国家税务局与地方税务局,分别征管中央税(含共享税)与地方税。 | 切断「谁征管、谁受益」的旧链条。 | 2018 年被反向改革:省级及以下国税地税机构合并(第 14 章)。 |
| ③ 返还与转移支付 | 以 1993 年为基期核定基数,对地方实行税收返还;同时逐步建立转移支付制度。 | 降低阻力,把一次利益重组变成各省能接受的方案。 | 返还份额逐步稀释,一般性与专项转移支付成为主渠道。 |
第 ② 根最能说明设计的性质:它不是为了多收税,而是让分税在技术上不可撤销—— 征管机构分开之后,地方就无法靠「征得松一点」实质改变分成结果。
3.3 共享税:整个结构的重心
真正决定重量分布的是共享税。1994 年配套的工商税制改革确立了以增值税为核心的流转税体系, 增值税被设为最主要的中央地方共享税,中央与地方按比例分享 (比例历经调整,以现行规定为准,本书不给数字);消费税、关税划归中央A。 由此带来一个常被忽略的含义:地方财政的增长从此高度依赖本地增值税税基的扩大, 也就是本地企业的数量、规模和开工率。 地方不能决定税率和分成,能影响的只有税基——第 5 节会回到这一条 (第 14 章)。
3.4 两种完全不同的国家—地方关系
- 性质:承包。就「交多少」达成约定。
- 规则:一省一议,公式各不相同。
- 增量:超收主要留地方。
- 中央处境:依赖上解,份额相对下降。
- 典型摩擦:基数怎么定、上解能不能缓。
- 副产品:地方保护与市场分割。
- 性质:分账。按税种与法定比例自动划分。
- 规则:全国统一,原则上不因省而异。
- 增量:按比例分,中央自动分享全国增长。
- 中央处境:份额显著回升,获得再分配工具。B
- 典型摩擦:转移支付怎么分、配套怎么出。
- 副产品:财权上移、事权下沉。
包干制像承包,分税制像分账。 但类比在两处失效:承包与分账都是平等主体间的合同, 而中央与地方是同一国家结构内的层级关系,规则由上一层设定,下一层没有退出选项; 而且真实的分税制里「分完账」只是第一步,后面还有一次反向的再分配。 只看分账,会把它误读成单向收权。
4. 改革做到了什么
最直接的结果是中央财政收入占全国财政收入的比重大幅回升并长期稳定在较高水平, 财政收入占国民经济的比重也止住了下滑——「两个比重」在改革后几年内基本得到扭转B。
第二项成果容易被低估:全国统一税制压缩了地方自行减免、变相返还的空间, 「诸侯经济」的财政基础被抽掉了一部分B。 第三项是建立了把钱从中央送回地方的正式管道——先集中、再分配, 财力薄弱地区第一次可能通过制度性渠道获得补充(第 14 章)。
中央收入份额高,不等于中央支出份额高。 集中到中央的收入有很大一部分通过返还和转移支付回到地方, 全国财政支出的绝大部分始终由地方各级政府执行B。 准确的表述是「收入的分配权上移,支出的执行责任留在下面」—— 钱大体上仍会回来,但回来时附带了条件、用途和考核。 两种描述指向不同的对策:前者让人以为办法是「中央少收点」, 后者才引出真正的议题——事权怎么划、支出责任怎么定、转移支付怎么设计。
还有一项更重要、却最少被提起的长期后果:1994 年之后, 中央第一次具备了在全国范围内推动重大投入的物质能力。 此后那些覆盖全国的政策——取消农业税、义务教育经费保障、城乡居民基本医保、 社会保障扩面、脱贫攻坚——都需要一个能长期、稳定、跨区域调动资金的中央财政。 没有 1994 年,就没有后来这些政策的财政前提: 它不只是一次收权,更是一次国家公共能力的重建。
5. 改革留下了什么:三个长期后果
1994 年的方案在收入端非常彻底,在支出端却几乎没有同步重构—— 谁该办什么事、谁该掏这笔钱,当时没有一并厘清。 这个不对称生成了此后三十年地方财政的三个主要特征。
5.1 后果一:财权上移,事权下沉
有三个必须分开的概念:财政事权(该谁决定和组织)、 财权(谁拥有收入)、支出责任(最终谁掏钱)B。 1994 年动的是中间那一项,前后两项原样保留。结果就是那张手绘的两栏表:
| 事项 | 谁收钱 | 谁花钱 | 缺口怎么补 |
|---|---|---|---|
| 义务教育 | 中央与省级承担主要保障,以转移支付下达 | 县级:教师工资、校舍、日常运转 | 转移支付 + 本级安排 |
| 社保与救助 | 中央承担较大比例补助 | 县级:认定、发放、经办 | 专项补助 + 本级 |
| 市政与基础设施 | 一般公共预算能覆盖的比例有限 | 市县全责:道路、管网、污水 | 政府性基金、地方债券(第 34 章) |
| 公共安全与应急 | 主要靠本级财政 | 县乡为主:巡查、整改、值守、处置 | 本级预算,弹性极小 |
| 机构运转与人员经费 | 本级承担,受编制约束(第 35 章) | 各级自负,越往下占比越高 | 刚性支出,最难压缩 |
这张表的读法不是「中央占便宜」,而是看清哪一格没有稳定来源—— 凡是「谁花钱」写着县乡的行,都是基层财政压力的具体位置 (第 23 章、第 24 章)。
一,不匹配的不是「财权与事权」,而是「财力与支出责任」。 官方表述近年已统一为「财政事权和支出责任划分」, 2016 年国务院专门就此出台过指导意见A。用词的变化本身就是认识的推进。
二,不匹配的程度在层级之间差别很大—— 省级通常有较大调剂空间,压力集中在县和乡镇,笼统说「地方缺钱」会掩盖这个分布。 三,它不是设计失误,而是设计的未完成部分—— 当年要在很短时间内解决中央财政能力问题,支出侧重构成本太高、共识太少,被推后了。
5.2 后果二:预算内不够,就必然去找预算外
把地方政府放进它的真实约束里看:支出责任是刚性的—— 工资不能拖、社保不能停、管网破了必须修、出事故必须处置; 预算内收入却是外生的——税种、税率、分成都不由地方决定。 当刚性支出持续超过外生收入,只剩三个出口:向上争取、压缩支出、或开辟新的收入来源。 前两个都有天花板:争取需要项目和配套且不可持续,压缩很快碰到人员经费与民生底线。
于是第三个出口成为结构性选择。1998 年住房制度改革之后城镇住房走向市场化, 与之配套的土地出让制度使土地出让收入成为地方财政的重要支柱。 它不进入一般公共预算,而是列入政府性基金预算, 因此长期不在公众最关注的那本账上(第 33 章、第 34 章)。
把任何一批干部放进同样的约束——支出责任刚性、预算内收入受限、 又要在任期内看到发展成效——他们大概率会做出相似选择。 已有相当多研究把土地财政的兴起与分税制之后的财政结构、地方竞争和城市化联系起来B。 这不是为任何具体做法辩护,恰恰相反: 如果一个现象的根源在激励结构里,单靠强调纪律、更换干部就不可能真正改变它, 必须回到收入与支出责任的重新配置上去。
5.3 后果三:招商引资竞争与向上争取项目
回到 3.3 节留下的线索:地方能影响的只有税基。 税率不能动,分成不能动,增加收入的唯一合法路径就是让本地企业更多、更大、开工更足。 这就是招商引资竞争长期高强度存在的财政原因; 它同时被晋升激励放大(第 28 章),但底层动力是财政的。 与之并行的是向上争取项目:由于一部分资金以专项转移支付形式按项目下达, 地方要拿到这部分钱,就必须有符合上级申报口径的项目、能过评审的材料、能落实的配套 (第 13 章、第 14 章)。
有一个流行说法叫「跑部钱进」。把它理解成风气问题,必然得出错误的对策。 它的根源很清楚:当一部分资金按项目申报、由分配方在一定范围内裁量决定去向时, 争取行为就会出现。这是分配机制的函数,不是道德水平的函数B。 收窄它的方向近年都在推进:规则公开化、因素法分配、清理整合专项、 全过程绩效管理(第 33 章)与部分资金直达。
需要说清楚:本书不讨论、也不会写任何「怎么跑项目」的方法。 凡以请托、利益输送方式影响资金分配的行为,都是党内法规和法律明确禁止、 并且会被查处的对象(第 36 章)。 这里讲的是机制:为什么这种行为会有土壤,以及制度用什么装置抽掉这块土壤。
6. 三十年的修补
与其背年表,不如抓住两条主线:一条继续在收入侧调整分配格局,一条开始在支出侧和管理侧补课。
因为收入侧的调整是可分割的,影响可测算、可补偿; 支出侧的重构却是整体性的—— 要重新界定几十项公共服务分别由哪一级决定、出钱、执行B。 所以路径只能渐进:一个领域一个领域地划,用若干年把清单填出来。 这类改革没有戏剧性,但它才是「1994 年那一半没做完的作业」。
7. 从 1994 看今天:四条线索
| 1994 年的设计 | 今天的现象 | 讲在哪一章 |
|---|---|---|
| 财权上移 主体税种归中央或共享 |
县级财政对转移支付高度依赖;「保工资、保运转、保基本民生」成为常用表述 | 第 14 章、第 23 章 |
| 事权下沉 支出责任基本原样保留 |
基层任务重、编制紧、责任大;权限与资源下沉慢于责任下沉 | 第 24 章、第 35 章 |
| 地方需自寻收入 税率与分成均不可调 |
土地财政的形成与波动、地方政府债券与隐性债务治理 | 第 34 章 |
| 专项为主要下达方式 分配含裁量空间 |
项目库建设、向上争取、配套压力、绩效评价与审计跟踪 | 第 13 章、第 14 章 |
这张表也是一个诊断工具:看到一条地方财政新闻,先判断它属于哪一行, 再问这一行对应的改革方向进展到哪里。
1994 年那次改革解决了当时最紧迫的问题——中央财政能力的崩塌风险—— 同时创造了后来三十年的主要财政矛盾:地方收支的结构性失衡。 这两件事不是「功」与「过」的分列,而是同一个动作的正面与背面: 当年若不集中财力,今天不会有覆盖全国的社会保障与跨区域再分配; 而集中财力本身,又必然把压力推到支出责任所在的那一层。
这是制度演化的常态,不是例外: 每一次成功的改革,都会在解决旧问题的同时生成下一轮问题的初始条件。 只看每次改革解决了什么,会得到一串胜利;只看它留下了什么,会得到一串抱怨。 把两者叠起来,才能看见这台机器真正的运动方式——它不是走向某个终点, 而是一轮一轮地重新平衡(第 40 章)。
小结
- 1980—1993 年的财政包干制打开了地方发展的激励,也导致中央收入占比持续下降、市场分割加剧。
- 1994 年分税制的三根支柱:划分税种、分设国税地税、税收返还与转移支付;第二根在 2018 年被反向改革。
- 之所以逐省谈判,是因为改革重新切分既有利益;税收返还是用过渡安排换取长期规则的可执行性。
- 成果:中央财力显著回升、税制统一、建立转移支付制度,为此后所有全国性再分配政策提供财政前提。
- 长期后果:财权上移而支出责任下沉,结构性地催生了土地财政、招商引资竞赛与向上争取项目。
- 「中央把钱拿走了」是误读——集中的收入大部分回到地方,变的是分配权和附加条件。
- 「跑部钱进」的根源是按项目分配加裁量空间,收窄它靠规则公开、因素法与清理专项。
动手与思考
问题 1:如果 1994 年只做「划分税种」而不分设国税地税机构,结果会有什么不同?
大概率会被逐步架空。税种归属只是纸面规则,而规则要变成钱必须经过征管这道工序。 如果征管仍由地方的一套机构承担,征收力度、入库时点、优惠认定的宽严 都可以在合规边界内调整,最终改变实际分配结果。 分设机构的意义是把「谁征管」与「谁受益」在组织上切开,使规则不依赖执行者的自觉。 这也解释了 2018 年为什么可以合并:此时分成规则、征管信息化和统一执法口径都已成熟, 组织隔离不再必要,机构重复的成本反而成了主要矛盾(第 14 章)。
问题 2:有人说「地方缺钱是因为中央收得太多,让中央少收一点就解决了」。这个判断错在哪里?
一,它把收入侧当成唯一变量。 即使地方多留一块钱,只要支出责任继续增加,缺口仍会重新出现。 二,它忽略了再分配功能。 简单「少收」,受益最大的是税源本来就集中的地区; 财力最弱的县反而可能更困难,因为它们依赖的正是转移支付。 三,它混淆了「收入份额」和「支出份额」。 真正的议题是事权怎么划、支出责任怎么定、转移支付怎么设计,而不是简单的多收少收。
问题 3:用本章框架读这条新闻——「某省提高一般性转移支付比重,压减专项转移支付项目数量」。
它在处理第 5.3 节那个问题:专项按项目下达、分配含裁量空间, 因而产生向上争取行为并给基层带来申报与配套负担。接着要追问三件事。 第一,压减的是项目数量还是金额—— 十个专项归并成三个而总额不变,基层负担未必下降。 第二,一般性转移支付的测算方法是什么—— 仍按基数分配则均衡效果有限,按因素法测算才真正减少裁量。 第三,配套要求有没有同步调整—— 专项减少但配套比例不变,财力弱的县仍然拿不动(第 14 章)。
知道了钱在层级之间怎么分,下一个问题落到年份上: 一笔钱在一个财政年度里要经过哪些环节才能真正花出去? 下一章跟着一笔钱走完从编制到审计的完整一年。